休耕政策存在的问题及对策【转】
摘 要：本文从农业转型发展的视角对我国休耕政策执行中可能衍生的问题进行系统预判, 以便采取预防性措施减少执行过程的偏差, 确保政策目标与结果的一致性。运用文献分析法和荟萃分析法研究发现, 新时期我国休耕政策执行过程中值得关注的主要问题包括培育新产业和新就业岗位促进农业产业转型, 协调休耕个人收益与社会收益, 设计具有激励性和灵活性兼具的休耕补贴, 培育农业创新理念, 将现代化监管方法和技术运用于农业休耕中。以休耕政策为契机, 把农业转型发展纳入政策目标, 把现代化的生产要素和农业创新发展理念引入农业生产, 促进小农户对休耕政策的积极响应和农业生产经营技能的提高。
一、引言
新时期我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段, 生态文明建设成为中华民族永续发展的千年大计, 在这个全新的发展阶段, 农业急需转变, 变方式、优结构和转动力成为工作重心。自从改革开放以来, 我国经济重速度轻均衡发展, 导致生态环境恶化, 而生态问题中的土地污染、生态退化等问题不仅威胁着我国农业的转型升级, 甚至影响着整体经济的持续发展。十九大报告高度重视生态文明建设和绿色发展, 生态文明和绿色发展将迎来新的战略机遇, 转变以往以牺牲环境为代价换来的经济高速增长模式, 走绿色环保高效可持续发展道路, 实现经济发展与生态保护和谐共赢成已为各界关注的焦点。为践行可持续发展的实践和绿色发展理念, 实现“藏粮于地”和农业可持续发展重大战略目标, 我国在2016年开始实施轮作休耕政策试点, 结合不同地区实际情况分别采取轮作或休耕, 其中在西北生态严重退化区、地下水漏斗区和重金属污染区实行休耕, 在不同问题区域采取差异化措施, 探索耕地轮作休耕的技术模式、组织方式和政策体系。十九大报告提出开展国土绿化行动, 在严格保护耕地的基础上, 扩大轮作休耕试点, 健全耕地草原森林河流湖泊休养生息制度, 建立市场化、多元化生态补偿机制。轮作休耕试点政策实施仅一年时间, 试点面积扩大到1200万亩, 中央财政资金支持25.6亿元, 用于参与轮作休耕农户原有的种植作物收益土地管护投入补助。
现阶段的休耕目标虽以生态效应为先, 但是休耕政策的执行将会带来农业生产方式、生产率、经营方式等方面的转变, 更重要的是会引致农业生产要素配置调整和转型。并且通过休耕补贴、农民转种经济作物以及非农务工时间与农业务工时间之间的相互替代等引发农民收入结构的变化。因此, 新时期开展农业休耕, 除了调节粮食产能实现“藏粮于地”、调整农业结构和恢复生态等目标以保证农业可持续发展外, 还应该以轮作休耕制度试点为契机, 推动农业实现从理念到技术模式到最终投入产出效益模式的创新, 以及补贴政策和机制、农业经营管理体制创新和变革, 从生态效应、经济效应和社会效应三个维度共同关注休耕政策的执行与效果评价。
我国休耕政策实施至今已逾一年, 仍然处于探索阶段, 其效果以及衍生的问题还不甚明朗, 为了使休耕政策效果与期望目标达成一致, 保证“藏粮于地”和农业可持续发展重大战略目标的实现, 需要根据农业、农民自身的特性以及其他国家休耕政策执行经验, 对休耕政策衍生问题进行系统的预判, 才能在政策执行过程中有针对性的提出预见性的解决方案, 以使得我国的休耕政策围绕既定目标, 采用准确的政策工具实现期望的效应。
二、休耕政策及衍生问题的国际经验借鉴
休耕政策的实施从长期来看关乎耕地质量改善即“藏粮于地”和农业持续发展, 在短期内会涉及国家粮食安全、粮食供给平衡、财政支出和农民收入等问题。鉴于我国休耕政策尚处于试点阶段, 政策执行的经验还处于摸索和积累过程中, 因此以休耕目标、休耕执行方式以及农业生产组织方式为标准, 选择与我国现阶段休耕情况比较相似的美国和日本休耕政策进行分析, 在借鉴其休耕政策经验及教训的基础上, 对我国休耕政策执行过程中可能衍生的问题进行理论层面的预判分析。
(一) 美国休耕政策及衍生问题
美国经历了长达一个世纪的盲目开垦, 农业生态严重破坏。水土保持措施缺乏导致20世纪20—30年代美国农业遭受毁灭性洪水、持久干旱和沙尘泛滥。在此背景下, 美国政府于1930年将休耕政策作为一项基本农业政策推行, 结合相应辅助计划, 挑选出不同类型的土地, 并将其与农业生产分离, 实现对土地的休整和保护。1986年, 由美国政府财政部投资、农业部负责, 通过政府与农户之间签署合同, 形成一个长达10~15年的休耕年限, 从而缓解农产品过剩、稳定价格、保护生物多样性和减少土壤侵蚀。这是美国土地休耕计划 (CRP) 正式开始的标志。
CRP计划最初的目的是减少土壤侵蚀, 随着计划的实施以及公众对环境的关注, 该项目的目标不断拓展。美国不断根据社会经济的发展和环保需求的增加进行调整和完善, 以适应不同阶段的要求, 实现拟定的目标和防止耕地反弹。但是CRP计划的执行仍然带来了一些问题:一是由于休耕的实行, 一部分土地退出农业生产, 导致农业领域就业机会减少, 人口外迁增加;二是, 农业生产规模缩小造成农业生产设备的闲置, 增加农民和农场主的负担, 而且农产品加工设备闲置影响当地就业收入和人口数量;三是土地的稀缺会提高边际价格, 抬高贫瘠土地价格, 进而导致农民生产成本增加。CRP政策评价从短期来看, 环保休耕计划确实会对当地带来一定消极影响;但是从长期来看, CRP政策执行使得环境改善, 促进了新产业的发展和新的就业机会的增加, 节约了社会成本并获得了更好的生态效益。
(二) 日本休耕政策及衍生问题
20世纪70年代, 日本为了控制稻米种植面积, 实现对粮食生产的控制, 采取轮作、管理和永久休耕的政策, 这标志着日本休耕政策的正式开始。1971年开始执行稻田转作计划, 由于日本农业以小农户为主, 所以几乎执行的过程中以村庄为单位下达休耕任务, 由具有半官方背景的日本农业合作社组织完成任务, 使得日本休耕计划带有行政性和强制性的色彩。
日本实行休耕的最初目的是控制粮食生产和保持水稻高价, 因为执行年限较长, 较好的实现了休耕政策的预期目标, 同时在一定程度上还改变了日本的生产方式、增加了物种多样性以及改善了水土流失。但是, 日本的稻田转作计划最终并没有像美国休耕一样对日本环境带来突破性改善, 主要是由于该计划本身体系设计较为粗糙, 中间监管缺乏精确的定量分析和科学检测, 后期评价缺失, 加上日本人多地少、耕地资源贫乏的客观国情。因此, 在转作计划执行的过程中存在以下几个方面的重要问题:一是由于日本稻田转作计划补贴较高, 导致兼业农民不愿退出农业生产, 而愿意进行农业生产的人又得不到土地, 所以细碎的地块难以规模化, 阻碍了农业的规模化发展;二是稻田转作计划的实施, 导致日本国内的耕地面积不断减少, 加上对稻米的保护和重视过高, 使得大米产量过剩而其他农产品自给率下降, 威胁日本国内的粮食安全;三是日本休耕后期出现了水土流失等负面生态影响, 尤其是山区、半山区等出现了大量的抛荒和生态破坏现象;四是由于日本政府在稻田转作计划后期没有提出合适的替代方案, 导致大量的土地闲置, 阻碍农业的发展。
(三) 美国和日本休耕衍生问题的解决方案
针对美国和日本休耕计划产生的衍生问题, 两国根据问题和实际情况采取不用的解决方案。美国耕地保护计划方面, 从农民的项目参与意愿来看, 年迈的农民及有非农职业的土地所有者参与意愿较高, 因为不仅可以节约劳动力投入成本, 而且可以获得相对稳定的补贴收入 (向青等, 2006) 。美国针对耕地保护计划产生的就业减少以及生产成本增加的问题, 通过实施农民自愿申请原则以及动态的补贴政策, 从而弥补农民的损失降低成本并提高农民参与意愿 (刘嘉尧等, 2009) 。对美国耕地保护计划的研究需要区分短期和长期, 同时还要综合考虑各种因素, 耕地保护计划的长期溢出效应可以抵消其短期产生的负面影响 (向青等, 2006) 。休耕政策作为土地可持续发展的实践之一, 着眼长期生态价值和社会价值的重要性, 培育生态公民是克服农民短期经济效应受损的关键。
日本的稻田转作计划执行过程中, 日本政府针对休耕带来的山区半山区抛荒现象, 对地区农户进行直接支付以期望将该地区的生产力水平提高到邻近的非休耕地区 (周建华等, 2005) 。而接受补贴的农户需要连续耕种5年并需要采取措施防止耕地出现水土流失, 保护生物多样性 (徐雪等, 2015) 。日本为保持农业的可持续性发展, 还推行了“绿色”粮食生产补贴政策, 鼓励粮食生产者多使用农家肥、绿色有机肥 (尹义坤等, 2010) 。
总结美国和日本的休耕经验, 美国休耕政策出台的背景和时机与我国现阶段休耕政策的推行有相似之处, 日本的休耕政策在执行方面与我国的农业生产方式类似, 因此通过对美国和日本的休耕计划出台背景、政策内容及计划执行过程中衍生问题的研究分析, 对我国休耕政策的良好执行具有借鉴意义。
三、我国休耕政策衍生问题预判性分析
结合新时期生态文明建设和我国农业的发展阶段、与我国休耕目的和休耕方式比较接近的美国和日本的休耕经验及以往我国的农业经验, 从理论上对我国休耕政策执行过程中可能产生的问题进行预判分析, 以便于采取预防性措施减少执行过程的偏差, 确保政策目标与结果的一致性。
(一) 农业生产方式的转型发展问题
农业发展一般都需要经历三个阶段:解决食品供给、农民收入和生产方式的问题 (蔡昉, 2016) 。目前, 我国农业的发展基本已经解决了前两个阶段的问题, 进入到解决生产方式的阶段, 该阶段以2004年刘易斯拐点的到来为标志, 其主要特点是劳动力成为相对稀缺的生产要素, 农业技术变迁倾向于劳动节约型, 资本替代劳动的过程加速, 而在资本替代劳动的过程中则要求相应的扩大经营规模, 以防止资本报酬递减现象加剧。这为休耕带来的生产方式的转变提供理论基础。
我国农业和农村生态环境为我国现代化发展付出了沉重的代价 (周雪, 2009) 。面对严峻生态考验, 我国农业和农村的现代化发展之路, 只能与传统的不可持续的发展方式彻底决裂, 以绿色、生态、可持续的发展方式面向未来, 构建出一条我国农业农村现代化与生态环境协调发展之路。2012年我国确立了生态文明战略, 由于生态文明多样性与内生性地具有多样性的农业直接相关, 所以生态文明与农业紧密相联。在世界农业历史及转型角度看, 生态文明时代农业与过去农业有着本质区别, 需要从大农场为主要生产方式的农业1.0逐步跨越到从农民和市民需求出发、引入“互联网+”实现生态农业社会化的农业4.0, 建立符合资源节约型和环境友好型的绿色农业生产方式, 这可以作为农业自我维持可持续的发展试验, 这也为休耕带来的生产方式转变提供条件。
我国农业经过前两个阶段的发展, 大量的现代化生产要素用于农业生产, 农民的劳动生产率已提高, 同时收入大幅度增加。但是, 一方面, 农民收入来源发生变化, 工资性收入及非农化经营性收入占主体, 纯农业收入占比逐渐减小且无法实现农民预想增收效果, 农业对劳动力的吸引力减弱, 无法在农业生产领域留住大量有效劳动力, 也无法形成牢固的生产方式;另一方面, 由于经济发展阶段变化, 原本转移至非农行业寻求较高收入增长部分农民的工资增长枯竭, 造成农民工外出增长率下降甚至回流的现象。因此, 只能依靠生产方式的转变实现农民增收。我国首次实施休耕政策, 休耕将使得一部分农民和耕地退出农业生产从而释放大量劳动力, 降低劳动力和时间成本;休耕使得现存耕地为提升土质而统一化操作甚至使耕地连片化, 为耕地的机械化现代化操作提供可能性, 从而实现“藏粮于地”。在生态文明和绿色发展时代要求的大背景下, 休耕可以为集中高效简约农业生产提供试验契机, 为现代生产要素进入农业领域提供机会, 休耕补贴为农民转变传统生产观念提供保障。因此, 休耕政策不仅要在休耕期限内把农业创新发展的理念和促进转型发展的现代要素引入农业生产, 转变传统农业生产方式以实现现代化生产, 更重要的是休耕结束之后, 实现农民生产方式的根本转变, 保护和延续休耕成果, 以现代化的要素和生产方式促进我国农业的可持续发展, 这是休耕政策的终极目标所在。
根据对农业经营成本和交易费用的考察, 蔡昉 (2016) 发现农业经营规模已经成为农业生产效率提高的现实制约。我国由于地形、人口及耕地质量等原因导致地块分散且狭小, 但是家庭经营不等价于小规模经营, 反而由农业生产的高自然生物特性决定了家庭经营是最适于农业生产的组织形式 (韩朝华, 2017) 。因此希望以休耕政策执行为契机, 构建现代化的生产方式以打破农业“弱势产业论”束缚, 为我国农业获得市场竞争力奠定基础以实现农业可持续发展。因此休耕政策需要在休耕期间帮助农民树立现代化生产的理念, 探索现代化生产的地区模式, 构建现代化生产所需要的基础设施, 并建立休耕结束后生产方式复原的预防机制等一套完整的休耕体系。
(二) 休耕个人收益与社会收益的协调问题
生态文明建设关乎美丽中国愿景和中华民族永续发展。在生态文明建设中, 需要培育基于生态公民的生态组织、建设生态文化和生态制度。生态公民要求农民满足公共人和生态人的要求, 为追求具有公共性的生态利益而集合在一起, 但是当前的生态利益为私人性或团体性狭隘利益, 普通公民从维护私人利益角度看待生态利益, 导致休耕政策执行过程中农民在经济效应、生态效益和社会效应的偏好次序集中更倾向于经济效应, 生态公民的培养为休耕可能带来的农民在个人利益与社会集体利益之间的抉择提供契机。休耕政策从改善耕地质量、保障国家粮食安全和供给平衡、减轻国家财政压等方面出发, 集生态、经济和社会目标于一体。但是, 在农业劳动力普遍兼业化的情况下, 农户从个体理性和寻求自我利益的角度参与休耕的意愿与休耕政策目标之间很难保持一致。对农民个人而言, 尤其是只能以农业为生的家庭, 私人的经济利益是首位的, 耕地退出种植会失去部分农业生产收入。在此情况下, 激励农民在自己的个人收益与社会的整体收益之间进行平衡, 协调农民的个人收益和政策目标的一致性是休耕政策实施过程中必须要面对的现实问题, 需要在休耕政策设计阶段以及实施过程中不断进行调整优化。
休耕将使得部分农民退出农业生产, 对有生产能力的退出农民来说, 可能降低其机会成本, 以较低成本进入非农行业从而获得非农工资性或是资本性收入, 但是对于没有其他生产能力的退出农民来说可能反而增加其机会成本, 只能闲置大量时间成本等待新的农业就业。根据生态补偿理论, 农民由于耕地退出农业生产从而获得的休耕补贴, 但由于耕地自身质量及用途的不同, 使得不同农业家庭的收益具有异质性, 补贴金额可能低于或是高于原本耕地种植收入。再加之农民的受教育水平会影响农民看待该政策的角度及采取何种行动响应该政策。这就带来农民对于个人收益的权衡取舍以及农民休耕参与意愿问题。因此, 鼓励农户积极参与、保证私人收益与休耕政策目标的一致性关键在于休耕补贴标准的制定, 既要考虑私人收益与社会收益的平衡又要起到经济激励作用。休耕的个人收益与集体行动目标之间的抉择与协调, 不仅与补贴标准和政府休耕过程的管理相关, 也受农民农业生产素养和农业生产理念的影响。
(三) 设计具有激励性和灵活性兼具的休耕补贴问题
生态补偿是政策运行的根本, 是为了弥补农民因参与政策而造成的经济损失, 生态补偿政策的成本及其有效性关乎休耕政策执行的有效性和长期性, 也将影响农民的参与意愿和整个政策的结果走向, 因此兼具灵活性和激励性的生态补偿政策尤为重要。休耕补贴标准的制定关系到休耕政策的走向及其对农业发展的短期和长期影响。休耕政策会影响农户的生产方式的转变和农业与非农劳动投入的替代, 以及农户家庭收入及构成变化。实施休耕意味着一部分土地退出农业生产, 原本土地种植的作物产量相应会有所减少, 因此农民的种植收益会受损。生态补贴一方面是为了防止由于农业的低收益导致生产要素外流带来的农业萎缩, 因此补贴金额要能够冲抵农民因休耕而带来的损失, 同时保障农业生产的可持续;另一方面, 休耕补贴在弥补由于休耕造成的损失之余, 也承担着给予农民这一弱势群体经济支援, 提高社会整体福利水平的功能。在现阶段经济发展政策需要的大背景下实施休耕政策, 还关系到农产品的国际竞争优势培育、生态环境改善、经济结构调整、经济增长质量等问题, 因此休耕行为将带来极大的外部性, 把休耕的社会效益与经济效益之间的差额以财政形式返还给农民也是补贴政策设计需要考量的关键, 设计具有激励性的补贴政策是休耕推行的前提和保障。
从日本和我国台湾地区休耕政策补贴设计及产生的问题来看, 休耕补贴是休耕政策执行过程中最容易产生问题的关键环节。日本休耕曾由于补贴金额过高使得兼业农民不愿退出生产, 而想种地的农民得不到土地, 从而影响了农业规模化经营;我国台湾地区休耕补贴政策设计是“看地不看人”, 这不仅阻碍社会公平, 还导致大量土地闲置、地力下降。补贴政策原本为了激励农户休耕行为与政策目标的相容性, 却导致结果与目标背离。我国目前实行的休耕补贴政策是为了弥补农民由于耕地退出农业生产从而导致的收入减少, 根据轮作休耕的不同以及区域的差异设计了“大区域性”的补贴标准, 根据农民退出耕种的耕地面积计算补贴金额, 欠缺对区域内部差异以及农民个体间差异的考虑。对于补贴金额高于原本进行农业生产的农民来说, 其可能具有极高的休耕参与意愿, 但是对于补贴金额低于原本进行农业生产的农民来说, 其参与意愿可能较低。这不仅关系到农民的休耕参与意愿, 同时还将涉及到社会公平问题以及休耕政策的可持续性问题。
借鉴其他国家和地区的经验, 休耕补贴的灵活性设计及效率与公平兼顾至关重要。目前我国休耕轮作方式由政府制定并推行, 休耕面积和地块由政府划定, 农民自主性不足。我国地域差异较大, 气候、耕种方式、土地生产力、土地价值和功能都具有非常大的差异性, 休耕补贴政策的灵活机制就很重要, 灵活补贴机制既可以调动农民参与休耕积极性、保障农民的收入又能够刺激农民配合政府休耕行动, 从短期和长期都能够与休耕政策设计的初衷相吻合。因此, 政府在设计补贴制度时需要从多利益主体、多时间维度进行综合考虑。过高补贴可能会影响社会公平并造成休耕结果与预期目标反向发展, 过低补贴则会挫伤农民参与的积极性, 无法达到预期休耕效果。
(四) 农业创新理念的培育问题
农业绿色发展与生态文明建设的实现必须以高素质的农民为支撑。生态文明代表了人类社会生产生活理念与方式的变革, 既要求作为生态公民的农民向内约束自身非生态行为, 又要向外约束他人的非生态行为, 成为具有生态道德意识的公共人和生态人。引导、维护农民素质是农业生态建设与绿色发展的理论诉求与现实需要, 农民素质的高低直接关系到我国生态文明和绿色发展的兴衰成败。从农民自身出发, 转变农民观念, 用现代科学知识武装农民, 树立农民科学现代农业理念是根本, 为休耕可能带来的全新农业理念改变提供基础。
除了生态目标以外, 新时期休耕的一项重要目标就是改造传统农业, 构建现代农业经济体系, 实现现代化生产、提升农业增长和农业可持续发展。舒尔茨 (1964) 在改造传统农业一书中提出土地并非是增长的主要源泉, 而是现代生产要素和农民知识。要实现农业的持续增长, 就需要新的现代化生产要素投入和农民知识增长。在增加或是改变现有要素配置都无法促进农业增长的情况下, 借休耕机会培育拥有现代化农业生产知识和生产技术的新型农民, 让农民有机会获得并有能力使用新的生产要素、创新农业发展的理念, 以实现小农户生产和小农经济与现代农业生产体系的对接。
长期以来, 我国农业生产都处于低人力资本投入和低劳动率水平状态, 新的技术和生产要素很难被引入并真正的发挥作用, 原因在于农民在生产中使用新生产要素的能力不足和动机缺乏, 这种能力和动机的缺乏主要由于农民是“最精明”的短期成本收益计算者。而这种能力的获得主要来自于对农民的投资, 尤其是教育投资。根据舒尔茨的研究, 农民需要一个改造传统农业的机会。因此, 可以借助休耕的时机给农民一个较强的刺激去解决投资动机缺乏的问题, 把农业生产的新理念、新要素和新技术引入休耕政策, 鼓励农民使用新的生产要素和教育机会, 当农民真切感受到有利可图时, 其接受的速度也将迅速提升。
休耕计划的长远性就在于农民有机会并有能力从自身出发, 接受新生产要素并会使用新生产要素。这就要求休耕政策既要加大对农业生产现代生产要素的投入, 给农民接触使用现代生产要素的机会, 同时要加大对农民的教育和培训, 提高农民的知识水平, 尤其是注重初等教育对农业生产的贡献作用从而让农民掌握可以使用现代生产要素的能力。但是我国目前试点的休耕政策, 根据政府关于休耕文件的规定, 对休耕的激励基本来自于技术层面和操作层面, 休耕补贴政策也主要是为了维持农户收入不变而进行的经济补偿, 缺乏对农民农业生产创新理念的培育, 以及对采用新生产要素、新技术、新生产方式和组织形式的激励。因此, 我国休耕政策只有加大对农民教育的投资, 才有可能从根本上转变农民生产方式、巩固休耕的长期效果、促进我国农业的转型发展。
(五) 现代化监管在农业休耕中的运用问题
日本和我国台湾地区休耕后期由于管理不善, 出现了水土流失、土地闲置和病虫害问题严重的现象。在保证休耕政策执行效果方面监管是不可替代的因素。我国目前的休耕由于在不同地区进行, 而且休耕方式因地而异, 统一管理较为困难, 但是需要制定统一的框架结构, 不同地区施用不同条款, 且需要根据未来休耕实施实际过程中遇到的问题进行调整。休耕的目的在于提升土壤质量从而“藏粮于地”, 但是土壤质量改善过程中受到众多因素的影响, 因此不能简单以最终结果作为评判唯一依据, 过程中的监管数据将为评价提供更多依据, 从而实现科学动态的休耕政策评价体系。而我国的退耕还林工程也说明了将现代化的监管技术方法运用于生态政策中的重要性, 运用现代监管技术科学实时监控休耕进程和农民操作的程序化、科学化, 以确保退休耕目标效果最大化和成本最低化。
休耕政策执行过程中的管理问题仍需要围绕环境、人、目标三个维度。休耕管理中的环境因素主要表现为资源环境、生态文明、城乡二元结构、农村劳动力转移与传统农耕文化等现实问题之间的交互影响;休耕管理的核心问题是休耕参与者, 主要包括农民、剩余劳动力和农业企业家等, 而人的问题的核心则是参与者的素质。我国农业人员的素质相比现代管理对人的要求来说, 差距明显, 因此休耕监管过程中加大对农民的教育投资, 以提高农民的素质实现自我约束和自我监督是一条可行之路。我国1956年已经提出了农业现代化的目标, 十九大报告中提出建设现代农业, 实现小农户与现代农业发展的有机对接, 要以自强为基础, 提升小农户的自我发展能力, 培育小农户的内生动力。
休耕政策执行不能仅依靠政策支持, 强化政策的短期推行, 更要从长期着眼、科学谋划, 考虑小农户发展生产的现实需求和现代农业发展的规律, 在监督管理过程注重农民素质的培养和提升, 加强对小农户的技术和经营培训, 大力培育新型农民, 以适应现代化的农业生产服务体系和现代化的农业监管体系。其次, 需要引进现代化的管理技术和监测、评价体系, 把现代化的信息管理技术应用于农业休耕, 在提高监管效率的同时, 把农民纳入现代化的农业生产和管理体系以实现农业可持续发展。
四、结论与建议
在生产生态相结合的原则下, 推进农业休耕政策需要充分考虑小农户生产依然是未来我国农业生产主体的特征, 应该把这一特征作为休耕制度和休耕政策设计的重点。休耕政策执行过程中衍生出的关键问题是如何以休耕政策为契机, 把农业转型发展纳入政策目标, 把现代化的生产要素和农业创新发展理念引入农业生产, 促进小农户对休耕政策的积极响应和自身农业生产经营技能的提高, 在短期内通过休耕实现土地肥力的增加和生态环境的好转;在长期能够改造传统小农经济的特征, 投入现代化的生产要素进行农业生产, 运用科技化的手段进行农业管理, 增强农民的自我发展能力和农产品的国际竞争力, 以实现“藏粮于地”和农业可持续发展重大战略目标。
通过对其他国家和地区休耕政策及其衍生问题的分析, 从我国农业转型发展的视角对休耕政策可能衍生问题和需要重点关注的问题进行分析预判的基础上, 提出以下建议:
(一) 培育新产业和新就业岗位促进产业转型
由于部分土地退出农业生产, 导致农业领域就业机会的减少, 造成农业领域有效劳动力向其他产业领域的转移, 致使农业陷入缺乏效率和自生能力的农业生产方式中, 难以诱致形成一个牢固的农业生产方式 (蔡昉, 2016) , 从而制约农业的转型发展和农业现代化进程。休耕可以通过利用部分土地退出耕种的方式, 整合现有土地规模, 将家庭分散的小块耕地统一化;提高农业生产规模和组织化程度, 减少对传统生产要素的投入和重新配置, 引入新的生产要素和新的种植方式、新技术和现代化的机器设备, 转变农业生产方式, 培育新产业和开发农业的多功能, 创造新的就业岗位吸纳农村剩余劳动力。因此, 在休耕政策执行的过程中应该注重一二三产业的融合, 提高农业对资本、技术和有效劳动力的聚合功能, 完善产业利益联结机制, 让农民分享产业融合发展产生的增值收益, 以及农业转型发展的功能溢价和生态溢价。
(二) 设计合理的补贴标准平衡休耕的私人与社会收益
农户对休耕政策的响应很大程度上取决于休耕补贴的合理性。现阶段的休耕政策整合了生态、经济和社会目标, 政府自上而下的政策推行反映出休耕的社会收益远高于私人收益, 同时也助推了农户私人收益期望的提升。因此, 休耕补贴政策设计需要在合理性和激励性方面进行权衡取舍, 补贴政策过高会导致农民过分关注补贴而忽视休耕措施的实施, 从而影响最终政策效果, 过低则影响农民休耕参与的积极性。制定适宜并可根据现状灵活调整的补贴标准十分必要。休耕补贴标准制定得宜, 既能弥补农民因土地退出生产带来的损失, 又能给予农民一定的经济激励以促进采取积极的措施配合政府的休耕工作, 还可以留住农业生产投入要素以避免农业萎缩。制定合理灵活的休耕补贴标准可以鼓励农民种植不同种类的作物, 既避免耕地裸露从而提升耕地质量, 又能增加农民收入;从国家农业发展战略的角度看, 还增加了我国农产品的多样性。
(三) 引入现代化的管理、监测和休耕评价体系
一个政策的实施效果如何, 过程的管理、监测和最终的评价反馈起到决定性作用。我国首次实施休耕政策, 欠缺相应的经验, 因此过程的管理和监督显得尤为重要。首先, 以休耕为契机加大对农民的教育投资, 把现代农民培育纳入休耕管理目标之中, 提高农民的知识水平和农业生产素养, 使农民有能力接受并使用现代化生产要素, 培育拥有现代观念的农民和能够使用现代设备机器的新型农民, 转变传统农业的生产和组织模式, 通过管理提升促进农业生产转型。其次, 在强化管理的过程中注重对农民生产技能、市场意识和自信的培训, 提升农户自我发展能力和自我约束能力, 以及从事农业生产的身份认同, 把农业休耕政策的执行转化为自觉自愿行为, 降低政策监管的成本, 同时也把农业创新理念根植于农户内心。最后, 把现代管理理念引入农业, 运用现代化的检测手段, 对休耕过程中的执行情况进行实时监测, 以便应对现实突发情况和及时调整补贴从而激励农民或是加以惩戒。另外, 在严格监管的基础上设计相应的反馈和评价机制, 在休耕期限内或是一定季度结束后对休耕效果及农民行为进行评价, 以便及时了解政策执行的效果和农户的现实需求, 更是为未来政策的推行、管理、补贴等提供建议。
——END
编者注：
本文转自：钟媛,张晓宁.休耕政策存在的问题及对策[J].农业经济问题,2018(09):76-84.
注释、参考文献略，格式稍有调整
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